En su último capítulo titulado ingeniería constitucional señala que la parte más importante de una Constitución no es la declaración de derechos del ciudadano, sino la estructura del Gobierno que elige cada nación, así indica que: Una Constitución sin Declaración de Derechos sigue siendo una Constitución, mientras que una Constitución cuyo núcleo y parte más importante no sea la estructura del gobierno no es una Constitución. Las Constituciones son, en primer lugar y ante todo, instrumentos de gobierno que limitan, restringen y permiten el control del ejercicio del poder político. Las Constituciones son “formas” que estructuran y disciplinan los procesos de toma de decisiones de los Estados. Las constituciones establecen la manera en que se crearán las normas; no deciden, ni deben decidir, qué debe ser establecido por las normas. Es decir, que las constituciones son, ante todo, procedimientos cuya intención es la de asegurar un ejercicio controlado del poder. Por tanto, y por el contrario, el contenido de las constituciones es y debe ser neutral.
Si los constituyentes no pueden resistir la tentación de enseñar toda la panoplia de sus nobles intenciones, deberían limitar éstas a un preámbulo “programático” de intenciones y de especificaciones. Sin embargo, de allí en adelante los constituyentes deberían dedicarse sin desviaciones a lo que seriamente se les pide que hagan, es decir, a establecer una estructura de gobierno que enfrente, entre otras cosas, la necesidad de gobernar.
Partiendo de la necesidad de construir una Constitución en la que lo más importante es el diseño de la forma y estructura de gobierno que enfrente la necesidad de gobernar de una forma eficaz y responsable, en la Segunda Parte del libro, titulada Presidencialismo y Parlamentarismo, analiza comparativamente los principales sistemas políticos democráticos: a) el Presidencialismo, b) el Parlamentarismo y c) el Semipresidencialismo, para intentar determinar ¿cuál es el mejor? Y llega a la conclusión de que el mejor es aquél que funcione mejor en su aplicación al caso. Por supuesto, Giovanni Sartori, no se queda en esta obviedad y realiza una propuesta muy interesante: el presidencialismo alternativo o presidencialismo intermitente. Se trata de un sistema de gobierno intermedio entre el presidencialismo y el parlamentarismo, similar al semipresidencialismo, en el que trata de conseguir un sistema de gobierno eficaz a la par que representativo y capaz de dar solución al problema de las mayorías divididas a las que se enfrenta el presidencialismo. La idea básica es tener un sistema parlamentario motivado o castigado, respectivamente, por el desplazamiento del presidente, o por el reemplazo de éste. Mientras el sistema parlamentario funcione, se le deja ser. Pero si no puede cumplir las condiciones predeterminadas, entonces se apaga el motor parlamentario y se enciende el presidencial. Así pues, lo fundamental es tener –durante el periodo de cada legislatura- una zanahoria que recompense el buen desempeño y un garrote que sancione la mala conducta.
Pero la estructura constitucional del Estado, no termina en la elección del sistema político, sino que además hay que diseñar el sistema electoral que mejor se adapte a dicho sistema. Así en la Primera Parte del libro titulada Sistemas Electorales, analiza y compara los dos sistemas electorales existentes con sus diversas modalidades, a saber: a) el Sistema Mayoritario y, b) el Sistema Proporcional, para determinar cuál de ellos se adapta mejor a cada sistema de gobierno, concluyendo que el “mejor” sistema electoral es el sistema mayoritario en su modalidad de doble ronda electoral con su amplia gama de adaptabilidad o de formulaciones posibles, con la observación de que ningún sistema es el mejor en todos los casos.
2. SISTEMAS ELECTORALES
Pero por qué son tan importantes los sistemas electorales, a esta pregunta Sartori responde en el capítulo III.2 Los efectos de los sistemas electorales, donde indica que el efecto que los sistemas electorales tienen sobre sus partidos, es un efecto reductor, pues o bien reduce su número, o el sistema electoral no es efectivo. Esta reducción puede ser fuerte o débil.
Antes de exponer su teoría sobre el efector reductor, aclara dos aspectos importantes: a) Qué se entiende por bipartidismo y b) Qué son partidos políticos estruturados.
a) ¿Cómo se cuentan los partidos?
Para este fin propone dos reglas, que se resumen en lo siguiente: los partidos que cuentan deben tener potencial para formar coaliciones, o bien, potencial para presionar. Los partidos que carecen de ambos no importan y no debe contárseles.
b) ¿Qué son partidos políticos estruturados?
Cuando habla de sistemas de partidos políticos estructurados, Sartori sostiene que: mientras el elector vote simple y llanamente por un notable local o alguna clase de cacique local (en el contexto de personalismo latinoamericano), los partidos seguirán siendo etiquetas de poca monta. Por consiguiente, en tanto prevalezcan estas condiciones, no habrá un sistema de partidos estructurado. La forma en que se desarrolla un sistema de partidos estructurado requiere que se muestre al votante una imagen abstracta del partido con la que identificarse. Pero, además, el votante no podrá considerar al partido como un este abstracto a menos que tenga capacidad de abstracción y esto implica, a su vez, alfabetización. En condiciones de analfabetismo generalizado es difícil que ocurra la consolidación del sistema de partidos (a menos que ocurra por motivos étnicos o religiosos).
Una vez, aclarado que es lo que entiende por bipartidismo y que son partidos políticos estruturados, establece las siguientes reglas:
Regla 1. Un sistema pluralista no puede producir por sí mismo un formato nacional bipartidista, pero en todas las circunstancias ayudará a mantener uno que ya existe. Así pues, siempre que se establece un formato bipartidista, un sistema pluralista tendrá efectos que detendrán el surgimiento de nuevos partidos y conservarán al sistema.
Regla 2. Un sistema pluralista producirá, a largo plazo, un formato de dos partidos (pero no la eternización de los dos mismos partidos) si se dan dos condiciones: a) que el sistema de partidos esté estruturado, y b) que el electorado que no se somete a la presión del sistema electoral, esté disperso en proporciones menores a la pluralidad relativa por todos los distritos.
Regla 3. Por el contrario, un formato bipartidista es imposible –bajo cualquier sistema electoral- si las minorías raciales, lingüísticas, ideológicamente opuestas, interesadas en un problema en particular u otras a las que no se puede constreñir (y se no pueden ser representadas por los dos partidos más importantes) están concentradas en proporciones superiores a la pluralidad en determinados distritos o regiones geográficas. Si es así, el efecto del sistema pluralista sólo será reductor en el caso de terceros partidos que no representen minorías a las que no es posible constreñir.
En España, la introducción de un sistema mayoritario no conseguiría establecer un formato bipartidista al existir minorías nacionalistas, que están concentradas en proporciones superiores a la pluralidad en determinadas provincias. En nuestro caso, el efecto del sistema pluralista sólo sería reductor para terceros partidos que no representen minorías, como es el caso de Izquierda Unida.
Regla 4. Por último los sistemas de Representación Proporcional también tienen efectos reductores en proporción a su falta de proporcionalidad, y en particular cuando se aplican a distritos pequeños, establecen un umbral para la representación o atribuyen un premio. En estas condiciones, la Representación Proporcional eliminará a los partidos más pequeños cuyo electorado esté disperso en diversos distritos.
No obstante, en España si sería posible un formato bipartidista aumentando la proporcionalidad del sistema de representación proporcional, es decir, contradiciendo esta cuarta regla, un aumento de proporcionalidad tendría efectos reductores, si se aumenta el tamaño de la circunscripción, ya que si la circunscripción electoral pasara de la provincia a la nación, los partidos nacionalistas no tendrían potencial para formar coaliciones, ni potencial para presionar. El factor más importante para establecer la proporcionalidad o desproporcionalidad es el tamaño del distrito electoral, que se mide por el número de miembros que elige cada distrito. De manera que, sin importar los refinamientos matemáticos, cuanto mayor sea el distrito, mayor será la proporcionalidad. Así Holanda e Israel realizan sus elecciones basadas en el número de representantes a nivel nacional, por lo que se acercan más a la proporcionalidad pura.
A continuación Sartori relaciona los formatos que presiden las cuatro reglas anteriores con las características sistémicas, y establece tres patrones sistémicos importantes: 1) la mecánica bipartidista, o sea, la alternación de dos partidos en el poder; 2) el multipartidismo moderado, es decir, cambios bipolares en los gobierno de coalición y 3) el multipartidismo polarizado, esto es, los sistemas caracterizados por la competencia multipolar, las coaliciones localizadas en el centro que reciben votos en la periferia, y los partidos opuestos al sistema. En esta tipología la variable decisiva es la polarización sistémica, definida como la distancia (ideológica o de otra clase) entre los partidos importantes más alejados entre sí.
Hipótesis 1: Cuando la forma pluralista de un solo representante produce un formato de dos partidos (reglas 1 y 2), el formato a su vez producirá la mecánica bipartidista sólo si la polarización política es pequeña. Con una marcada polarización, la mecánica bipartidista no opera. No obstante, como esa mecánica implica una competencia centrípeta, tiende a disminuir la polarización sistémica, en vez de aumentarla.
Hipótesis 2. Si se supone que las minorías irreductibles (si las hay) están dispersas de tal manera que caen por debajo de las cuotas, las fórmulas impuras de Representación Proporcional probablemente permitan que existan de uno a dos partidos por encima del formato bipartidista (tres a cuatro partidos). El formato de tres o cuatro partidos generará a su vez la mecánica del multipartidismo moderado sólo si el sistema político no está muy polarizado. Sin embargo, como el multipartidismo moderado converge hacia la bipolaridad (competencia centrípeta) no tenderá a incrementar la polarización sistémica.
Hipótesis 3. Los sistemas de Representación Proporcional pura o relativamente pura permiten fácilmente un formato de cinco a siete partidos. Aun así, bajo condiciones de una polarización media o baja, no se obstaculiza la mecánica de coaliciones del multipartidismo moderado. No obstante, en condiciones de una fuerte polarización, el formato mostrará las características mecánicas del multipartidismo polarizado, por lo que incluirá la competencia multipolar que, a la postre, aumenta la polarización sistémica.
En España, tenemos un sistema de representación proporcional impuro con una polarización sistémica baja (la distancia ideológica entre los dos principales partidos políticos, PP y PSOE, no es significativa, nos movemos del centro derecha al centro izquierda) con unas minorías ideológicas irreductibles concentradas en proporciones superiores a la pluralidad en determinadas regiones (País Vasco y Cataluña), lo cual hace que tengamos 4 partidos políticos (PSOE, PP, CIU y PNV o 5 si contamos IU que ha ido progresivamente perdiendo potencial para formar coaliciones y, por tanto, potencial para presionar) lo que nos lleva a gobiernos de coalición, que en ciertas ocasiones conducen al obstruccionismo del ejecutivo mediante el chantaje de estas minorías. Con estas características, con una polarización sistémica reducida, el cambio de la circunscripción electoral, de la provincia a la nación, provocaría que las minorías irreductibles estuvieran dispersas (hipótesis 2) y se redujeran a su correspondiente representación. Probablemente, algún partido bisagra del tipo Unión Progreso y Democracia tendría un mayor peso para compensar el bipartidismo excluyente, pero no se trataría de una minoría supra-representada, sino una mayoría escasa para gobernar pero suficiente para presionar e impedir que los dos grandes partidos tiendan hacia la polarización (Izquierda Unida, con 963.000 votos está representada en el congreso con dos diputados, sin embargo CiU con 774.000 votos obtuvo once diputados). De esta forma, no sucedería como en los sistemas mayoritarios que no pierden el sueño por representar insuficientemente a los más débiles, se conseguiría obtener un gobierno capaz de representar y de gobernar, es decir, un gobierno eficaz, responsable y representativo, que es el objeto de todo este análisis.
Bajo estas reglas y premisas Sartori se pregunta: ¿Es posible construir un sistema electoral que a la vez cumpla completamente la función de funcionar y la función de representar? Es decir, ¿cuál es el mejor sistema electoral?
Los sistemas mayoritarios pluralistas son mejores, o por lo menos funcionan mejor, cuando crean un sistema bipartidista que produce, a su vez, un gobierno “responsable” de un solo partido. Pero esto no ocurre fácilmente.
Con respecto a la representación proporcional, Sartori reconoce sus grandes méritos históricos y acepta que en sus formas impuras consigue generalmente una mezcla de representación adecuada y de gobernabilidad suficiente. Entonces, la representación proporcional es mejor cuando se la corrige. Por otra parte, en su forma pura, la representación proporcional por lo general tiene efectos contraproducentes; y en el “paquete extremista”, sus efectos aumentan y pude convertirse en el beso de la muerte.
Es comprensible que en cualquier país, retornar de la apertura de la representación proporcional a la rigidez del mayoritarismo trastorna a grupos de presión y a los hábitos políticos. Pero si se hace el cambio, la mejor forma de hacerlo es mediante un sistema abierto de doble ronda electoral. Así pues Sartori concluye que:
De haber un sistema electoral que sea “mejor”, éste sería el sistema de doble ronda electoral con su amplia gama de adaptabilidad o de formulaciones posibles, con la observación de que ningún sistema es el mejor en todos los casos. Los argumentos de Sartori para defender este sistema electoral son:
a) Los demás sistemas electorales sólo dan una oportunidad; la doble ronda, y sólo ella, da dos oportunidades. Al votar una sola vez, el elector ejerce su derecho con poco conocimiento; con dos votaciones, la segunda vez vota con plena visión de la situación.
b) La segunda votación ocurre una o dos semanas después con base en los resultados de la primera. En esta etapa sí haya presión sobre el votante para que vote estratégicamente por posibles ganadores. Sin embargo, y éste es el aspecto más importante, el votante que se ve presionado a votar por su segunda o tercera preferencia (o en el peor de los casos, por el mal menor), no puede culpar al sistema electoral por esta limitación; debe culpar primero y ante todo, al deseo mayoritario de los demás votantes: ellos son los que lo obligan. La limitación del sistema electoral en gran medida se convierte en la limitación de la distribución real de los votos. Si es así ¿por qué considerar que esto es una limitación?
c) Pero no sólo se le da una segunda elección al votante. También se concede a los partidos y a sus candidatos una libertad paralela para elegir por segunda vez. Porque después de la primera ronda, los partidos inician negociaciones en las que se da un intercambio racional entre ellos al acordar que “mi candidato” se retirará del distrito A, si “tu candidato” se retira del distrito B. El juego de intercambios puede llegar con facilidad a los intercambios indebidos, es decir, pagos colaterales indebidos: reparto del botín y todo tipo de oscuros favores políticos. El remedio a este mal, es el de adoptar la segunda votación cerrada, esto es, admitir en ella sólo a los dos primeros lugares. De esta manera no hay espacio para las negociaciones y se elimina de una vez por todas el problema.
Sin embargo, ¿qué tan abierto o qué tan cerrado debe ser el acceso a la segunda votación? A este respecto Sartori propone una solución semiabierta o semicerrada que permita el acceso a tres o cuatro candidatos, por dos razones. Primero, si la segunda votación admite más de cuatro finalistas, entonces alienta a los contendientes “chantajistas” que no tienen ninguna oportunidad de triunfar, pero que pueden hacer que otro de los candidatos pierda. Simultáneamente, y en segundo lugar, tres o cuatro finalistas bastan para permitir el grado de negociación entre los partidos, suficiente para moderar la política y disminuir las divisiones acentuadas artificialmente.
d) Por otra parte, el sistema de doble vuelta castiga gravemente a los partidos que se oponen al sistema establecido. Los llamados partidos opuestos al sistema o partidos antisistema son muy variados, y se les puede dividir en extremistas, de extremo o radicales y/o partidos aislados. Los partidos extremistas son los que realmente están contra el sistema: proponen la conquista revolucionaria del poder, rechazan y no reconocen su sistema político, y actúan siguiendo un modelo activista. Los partidos de extremo o radicales siguen una política caracterizada por una vasta gama de posiciones políticas, y son los partidos que se encuentran en uno de los extremos de esa política. Por tanto un partido de extremo no necesariamente es un partido extremista. Por último, los partidos aislados son, simple y sencillamente, los partidos no aceptados, los rechazados por la opinión prevaleciente (en especial por su diferencia de valores). Los partidos extremistas o aislados están en el límite de la intransferencia en términos de flexibilidad de la votación. En la segunda elección sus votos pueden seguir a otros partidos (para combatir males mayores, o para castigar a sus rivales más cercanos), pero ellos no recibirán votos adicionales. Por esto se desmoronan.
No obstante, Sartori se olvida de analizar las desventajas del sistema electoral de doble ronda. Una de las principales desventajas de este sistema electoral es que una segunda votación, además de su coste económico, en muchas ocasiones es innecesaria y genera un gran cansancio y apatía en los ciudadanos, quienes deben afrontar una extensión indeseada del período de propaganda política.
En este sentido, el profesor Pérez-Liñan sostiene que "... la experiencia (latinoamericana) de los últimos 23 años sugiere que el sistema de doble vuelta electoral ha resultado, en una mayor parte de los casos, o bien innecesario o bien peligroso. En aquellos casos en los que el presidente podría ser electo por mayoría simple sin alterar el resultado final, la realización de una segunda elección (con el costo adicional que ello implica) aparece como innecesaria. Por otro lado, en aquellas circunstancias en las que el electorado está dispuesto a utilizar la segunda vuelta para formar una 'mayoría negativa', la utilización de este procedimiento se ha mostrado inconveniente, potencialmente peligroso para la gobernabilidad democrática a menos que exista un sistema de partidos históricamente institucionalizado y capaz de encapsular el conflicto político."
3. PRESIDENCIALISMO VS. PARLAMENTARISMO
Una vez, que Sartori llega a la conclusión de cuál es el mejor sistema electoral, trata de determinar cuál es la mejor forma de gobierno y en la segunda parte del libro, titulada presidencialismo y parlamentarismo, Sartori analiza las principales características de los tres sistemas políticos democráticos:
A) El Presidencialismo.
B) El Parlamentarismo.
C) El Semipresidencialismo.
A) El Presidencialismo. El primer criterio definitorio de un sistema presidencial es la elección popular directa o casi directa del jefe de Estado por un tiempo determinado. El segundo criterio definitorio es que en los sistemas presidenciales el gobierno, o el Ejecutivo, no es designado o desbancado mediante el voto parlamentario. Los gobiernos son una prerrogativa presidencial: es el Presidente el que a su discreción nombra o sustituye a los miembros del gobierno. El tercer criterio es que el Presidente dirige el Ejecutivo. Cuando se cumplen estas tres condiciones conjuntamente, tenemos sin duda un sistema presidencial puro.
Dentro de los sistemas mayoritarios Sartori analiza el caso de los Estados Unidos y los casos de Latino América. Por lo que se refiere al sistema estadounidense, este funciona (a su manera) porque los estadounidenses están decididos a hacerlo funcionar. Es tan sencillo como eso, y por lo mismo, tan difícil. Porque los estadounidenses tienen una maquinaria constitucional diseñada para la parálisis gubernamental, defecto que surge con toda su fuerza cuando se exporta su presidencialismo. El hecho de que el sistema estadounidense durante mucho tiempo ha logrado resolver sus problemas no puede ocultar que una estructura de poder dividida genera parálisis y estancamientos más que cualquier otra. En la medida en que puede seguir funcionado requiere, para destrabarse, de tres factores:
a) Falta de principios ideológicos
b) Partidos débiles e indisciplinados y
c) Una política centrada en los asuntos locales.
Por lo que se refiere al caso de Latino América, en ella se encuentra la mayoría de los sistemas presidenciales. Y también es aquí donde éstos tienen un impresionante historial de fragilidad e inestabilidad. ¿Qué es lo que está mal en el presidencialismo latinoamericano?
Juan Linz ha llegado a la conclusión de que el remedio no es –en América Latina- mejorar el presidencialismo sino eliminarlo del todo, y adoptar en su lugar una forma parlamentaria de gobierno. El argumento de Linz se formuló en 1985 y su punto capital es que el presidencialismo probablemente es menos capaz que el parlamentarismo de sostener regímenes democráticos estables.
La crítica de Linz al presidencialismo se centra en:
1. La existencia de una legitimidad democrática dual lleva a una situación de bloqueo entre ejecutivo y legislativo.
2. La rigidez del sistema impide introducir ajustes o cambios de gobierno cuando lo requiere la situación política, económica o social, motivada por la elección por un periodo fijo. Un golpe de estado es el equivalente funcional al habitual cambio de gobierno en una democracia parlamentaria.
3. El sistema electoral mayoritario favorece un resultado de ganador único o absoluto, lo que puede llevar a una desproporcionalidad que deje a más del 60% de los votantes sin representación.
4. Carencia de un poder moderador.
Pero ¿es el parlamentarismo la solución a los problemas de América latina? Según Sartori la democracia parlamentaria no puede funcionar –en cualquiera de sus muchas variedades- a menos que existan partidos adaptados al parlamentarismo, es decir, partidos que han sido socializados (por los fracasos, una larga existencia e incentivos apropiados) para ser organismos cohesivos y/o disciplinados. Así pues, a diferencia de los sistemas presidenciales, en los sistemas parlamentarios los partidos disciplinados son verdaderamente una condición necesaria para su funcionamiento.
Entonces, en el caso de los países latinoamericanos si adoptaran sistemas parlamentarios su funcionamiento sería mejor. Sartori considera que no puesto que la América Latina no tiene partidos adecuados al parlamentarismo y está lejos de tenerlos. En Brasil los políticos se relacionan con sus partidos como partidos de alquiler. Con frecuencia cambian de partido, votan contra lo dispuesto por éste, y rechazan cualquier tipo de disciplina partidista sobre la base de que su libertad para representar a sus electores no debe ser limitada.
El principal argumento de Sartori para rechazar el parlamentarismo en América latina es la falta de disciplina de los partidos políticos. Si este es el problema, porqué no resolverlo. Pero ¿cómo se corrigen a los partidos indisciplinados? El dinero es el punto álgido en donde se define la relación entre el tipo de partido y la disciplina partidista (von Beyme, 1983; Sartori, 2000). Si el partido es financieramente independiente, los candidatos no se verán en la necesidad de apoyarse en grupos de interés a los que presumiblemente responderán si son electos. Un matiz que es preciso señalar es que aunque no sean los miembros del partido los que le sostienen financieramente, si el dinero lo recibe y administra la oficina central y no las facciones o los individuos, el partido tenderá a ser disciplinado.
Otro factor de capital importancia es el control que tiene el partido sobre las postulaciones o lo que Sartori (2002) llama el sistema electoral interno, si los altos dirigentes tienen control total del proceso de selección de los miembros del partido que podrán acceder a las candidaturas, es probable que la disciplina sea mayor.
B) El Parlamentarismo. Los sistemas parlamentarios deben su nombre a su principio fundador, o sea, que el Parlamento es soberano. Por tanto, los sistemas parlamentarios no permiten una separación del poder entre el gobierno y el Parlamento: su característica principal es que el poder Ejecutivo-Legislativo se comparte. Esto equivale a decir que todos los sistemas parlamentarios requieren que los gobiernos son designados, apoyados y destituidos, meced al voto parlamentario.
Hay por lo menos tres variedades de sistemas parlamentarios: en un extremo está el sistema de primer ministro o de gabinete, de tipo inglés, en que el Ejecutivo forzosamente prevalece sobre el Parlamento; en el otro extremo está el tipo francés de gobierno por asamblea (tercera y cuarta repúblicas) que casi impide gobernar, y a la mitad del camino entre ellos encontramos la fórmula del parlamentarismo controlado por los partidos.
El sistema común de primer ministro, o sistema de gabinete, en su más digna expresión tiene el mejor ejemplo en el sistema inglés de gobierno. El sistema inglés supone el gobierno de un solo partido (fracasaría con un gobierno de coalición), lo que a su vez presupone un sistema de distritos electorales de un solo representante, que engendra un sistema bipartidista.
Esto indica que el sistema de gobierno de Westminster depende de tres condiciones importantes:
a) Elecciones pluralistas.
b) Un sistema bipartidista.
c) Una fuerte disciplina partidista.
Esta afirmación de Sartori, de que el sistema de gobierno británico fracasaría con un gobierno de coalición, se hizo, sin esperar que en Inglaterra se produjera el resultado de las últimas elecciones británicas de 2010. Las elecciones, en las que por primera vez en 36 años surgió un parlamento sin mayoría absoluta y que dejaron en manos de los liberal demócratas (57 diputados) la llave de un gobierno, o bien con los conservadores (306, 20 menos que la mayoría absoluta), o bien con los laboristas (258) del primer ministro Gordon Brown, sobre el papel más afines, en caso de que no prosperasen las negociaciones con los primeros. Finalmente se optó por la coalición entre conservadores y liberal demócratas; y con la firma del acuerdo de políticas de coalición no parece que este gobierno inglés de coalición vaya a fracasar.
Además el sistema de gobierno inglés ha dejado de ser bipartidista, lo cual contradice una de las tres condiciones que Sartori predica como imprescindibles para que el gobierno de Westminster no llegue al estancamiento.
El prototipo del gobierno por asamblea ha sido la Tercera República francesa, la llamada “República de los diputados”. Actualmente, las más de las experiencia parlamentarias poscomunistas son del tipo asambleísta. Sartori opina que la mayoría de las democracias latinoamericanas (si abandonan sus formas presidenciales) caerían directamente en el asambleísmo.
C) El semipresidencialismo. El denominador común del presidencialismo y del semipresidencialismo es un presidente electo popularmente, o al menos, un presidente que no es electo en y por el Parlamento. En los sistemas presidenciales, el presidente está protegido y aislado de la interferencia parlamentaria por el principio de la división de poderes. En cambio el sistema semipresidencialista funciona basado en el poder compartido: el presidente debe compartir el poder con un primer ministro; a su vez, el primer ministro debe conseguir un apoyo parlamentario continuo.
El ejemplo más sobresaliente es la Quinta República francesa. Después de 30 años de esta experiencia, lo que los franceses tienen en realidad es un sistema bicéfalo, cuyas dos cabezas son desiguales, pero esa desigualdad oscila del uno al otro. Para decirlo más claramente, la primera cabeza es por costumbre el presidente, pero por ley lo es el primer ministro, y las oscilaciones reflejan el estatus mayoritario respectivo de uno sobre el otro. Esto último nos hace regresar al problema estadounidense del gobierno dividido. Ciertamente, cualquier estructura de autoridad dual puede caer en el enfrentamiento y, en consecuencia, paralizarse por un Ejecutivo dividido en conflicto. No hay ninguna seguridad de que esto no le pueda ocurrir al semipresidencialismo francés. Pero aun así, se debe reconocer que en esta fórmula el problema de las mayorías divididas encuentra su solución por el “cambio de cabeza”, al reforzar la autoridad de quien obtenga la mayoría. Y éste es un brillante, aunque involuntario acto de brujería constitucional.
Finalmente, después de analizar las características de las diferentes formas de gobierno Sartori responde a la pregunta central del libro: ¿QUÉ FORMA POLÍTICA ES LA MEJOR?
La mejor forma política es la que funciona mejor al aplicarse. A los latinoamericanos se les aconseja que adopten el parlamentarismo, pero los franceses lo han abandonado con alivio. Muchos ingleses están frustrados por la camisa de fuerza de su sistema bipartidista, pero los más de los italianos piensan que el sistema inglés es grandioso.
Sartori sostiene que el semipresidencialismo es mejor que el presidencialismo porque el primero puede enfrentar mejor a las mayorías divididas que el segundo. Asimismo sostiene que los países que tienen la intención de abandonar el presidencialismo harían bien en optar, prudentemente, por el semipresidencialismo ya que les permitirá funcionar en un ámbito que conocen, en el que tienen experiencia y destreza. Por otra parte, los países que tiene intención de abandonar el parlamentarismo, el camino más fácil no es el de pasar gradualmente a un semiparlamentarismo, sino el de cambiar radicalmente a uno semipresidencial. Aunque hay que hacer esta recomendación con reservas, ya que el semipresidencialismo deja muchos problemas sin resolver. El problema de la mayoría dividida sigue rondando –aunque con menor frecuencia que el presidencialismo puro- al semipresidencialismo.
Esta apuesta decidida por el semipresidencialismo creo es una apuesta arriesgada en la medida que el único ejemplo estable y eficaz de gobierno semipresidencial es Francia, además, como señala el propio Sartori, el semipresidencialismo sigue sin resolver el problema de la mayoría dividida. Es más, en el semipresidencialismo, el conflicto institucional puede desarrollarse entre presidente y parlamento o trasladarse al interior del propio ejecutivo entre el presidente y el primer ministro. Por tanto, recomendar a los países latinoamericanos pasar del presidencialismo al semipresidencialismo, es recomendar pasar de un sistema que no les funciona por el bloqueo constante entre ejecutivo y legislativo que supone la existencia de una legitimidad dual, a un sistema cuyo único ejemplo es fruto de un involuntario acto de brujería constitucional, que funciona en Francia porque los franceses están decididos a hacerlo funcionar (sobre todo después de las experiencias de la tercera y cuarta república) y cuya importación manifestará sus defectos con todas sus fuerzas en estos países, ya que son países en los que los presidentes, no tienen el talante que mostró Miterrand con su primer ministro Chirac, sino que son presidentes que cuando ganan unas elecciones presidenciales aparecen autorizados (mediante la delegación electoral) para gobernar el país como les parezca conveniente. Los presidentes se presentan “por encima” de los partidos y los intereses privados, se aíslan del resto de las instituciones políticas y se convierte en los únicos responsables de “sus” políticas. Por ello, al contrario de lo que sucede en Francia, que cuando existe una mayoría dividida se produce un natural “cambio de cabeza” y prevalece el primer ministro sobre el presidente, en América Latina, en caso de mayoría dividida, más que un “cambio de cabeza” lo que se produciría sería un “corte de cabeza” del primer ministro.
En la tercera parte del libro, titulada Temas y Propuestas, Sartori diseña su propio modelo de gobierno al que llama presidencialismo alternativo. El Presidencialismo y el parlamentarismo son mecanismos impulsado por un solo motor. En el primer sistema el motor es el presidente, en el segundo lo es el Parlamento. Con mucha frecuencia el motor presidencial falla al bajar a las intersecciones parlamentarias, en tanto que el parlamentario no tiene la potencia suficiente en el ascenso, la función de gobernar. En cambio, el semipresidencialismo es un sistema con dos motores. Sin embargo, como los dos funcionan simultáneamente, ¿qué pasa si empiezan a impulsar en direcciones opuestas y van el uno contra el otro? Aunque el sistema francés ha podido manejar al gobierno dividido, no puede descartarse el riesgo de tener dos motores que vayan en distintas direcciones.
Estas consideraciones motivan a Sartori a buscar un sistema con dos motores, cuyas máquinas no se enciendan simultáneamente, sino sucesivamente; el sistema que puede ser llamado presidencialismo alternativo o presidencialismo intermitente. La idea básica es tener un sistema parlamentario motivado o castigado, respectivamente, por el desplazamiento del presidente, o por el reemplazo de éste. Mientras el sistema parlamentario funcione, se le deja ser. Pero si no puede cumplir las condiciones predeterminadas, entonces se apaga el motor parlamentario y se enciende el presidencial. Así pues, lo fundamental es tener –durante el periodo de cada legislatura- una zanahoria que recompense el buen desempeño y un garrote que sancione la mala conducta.
Según Sartori el presidencialismo alternativo permite a los gobiernos que funcionen y que actúen responsablemente merced a tres acuerdos estructurales:
Primero, a todo Parlamento recién elegido se le permite votar para elegir a un gobierno si la legislatura dura cuatro años, y dos si dura cinco años. Esto significa que bajo su primer o sus dos primeros gobiernos, el sistema político funcionará según las reglas normales del parlamentarismo normal.
Segundo, si y cuando los gobiernos que han funcionado con el método parlamentario fracasan entonces se cambia a un “fuerte” mecanismo presidencial por el resto del periodo de la legislatura. Esto implica que el presidente es también el jefe del gobierno, que nombra o destituye a su discreción a los miembros del gabinete, y que el gobierno no está sujeto a un voto de confianza ni puede ser destituido por el Parlamento. Por el contrario, y de igual manera, ahora el papel del Parlamento se reduce al control.
Tercero, se elige al presidente indirecta o directamente por una mayoría absoluta del voto popular, su periodo coincide con la duración del Parlamento (4 o 5 años), y pude ser reelegido sin límite de término. Debe entenderse que durante el periodo parlamentario, el presidente sigue siendo un presidente parlamentario normal: que su legitimidad directa e independiente es, al principio, una legitimidad “reservada”, y que puede ocurrir que no sea necesaria la alternatividad presidencial. Pero si así ocurre probablemente significa que la posible sanción fue efectiva, que cumplió su propósito.
La idea básica es que a un sistema parlamentario que funciona se le recompensa permitiéndole continuar, en tanto que a un sistema parlamentario que no funciona se le sanciona descontinuándolo.
Las críticas a este modelo que propone Sartori se centran en que una alianza antipresidencial haría que nunca se encendiera el motor presidencial. Otra crítica, al contrario, sería que el presidencialismo alternativo puede caer en la tentación de promover y apresurar su llegada al poder. Por ello, Sartori propone que no se debe permitir recompensar con un ministerio a los congresistas que hayan conspirado en su favor. Pero ¿cómo se mide la conspiración? El presidencialismo alternativo requiere una rigurosa incompatibilidad entre los cargos parlamentarios y los ministeriales. Incompatibilidad que no sólo es una precaución necesaria sino que además, es buena en sí, porque es bueno tener, periódicamente gobiernos de gentes que proviene de afuera del sistema (y todavía mejor si se trata de gobiernos de expertos[1]) y que compiten con los gobiernos de los políticos.
Gianfranco Pasquino, alumno de Sartori critica al modelo propuesto por su maestro, juzgando inútilmente complicada la propuesta de Sartori: ya que la fase parlamentaria padecería probablemente todas "las tensiones, los retardos, la falta de decisión" que por costumbre afligen al régimen parlamentario, valdría lo mismo suprimirla, y dar inicio inmediatamente a la fase presidencial, o sea, asignar al presidente la función de jefe del ejecutivo desde el inicio de la legislatura. No obstante, Giovanni Sartori se atreve, y realiza una propuesta, que tal vez, en algún régimen presidencialista sea viable y ello merece una justa valoración.
[1] Gobierno de tecnócratas. Tema interesante que Sartori trata más en profundidad en La política: lógica y método en las Ciencias Sociales donde advierte que el aumento relativo del poder de los tecnócratas que se observa en las sociedades modernas no implica necesariamente un aumento del poder de la tecnocracia en sí.
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